初聲/減碳2%的距離 溫管法跳票之際重審法規漏洞

初聲/減碳2%的距離 溫管法跳票之際重審法規漏洞

初聲記者王薇妮、傅有萱、林琮恩/綜合報導

calendar_today2020-08-27 17:46:25

減碳
▲圖表製作/傅有萱
「我們也不會在防治全球暖化、氣候變遷的議題上缺席。」我國總統蔡英文於今年5月20日就職演說接近尾聲時簡短說道。然而,政府於2015年7月公布施行的《溫室氣體減量及管理法》(後簡稱《溫管法》),首階段減碳僅2%的目標將在今年結算,卻恐怕無法達成。各界呼籲政府藉此機會修法檢討,「碳費」、「碳稅」、「碳交易」相關法令的制定引發熱議,環保單位、立法單位、環境保護團體間意見的差別也因此浮上檯面。

主管機關無實權 《溫管法》減碳目標難達成

由行政院環境保護署主管的《溫管法》雖要求各產業實施減碳,但實際力道有限,難以要求產業達到減碳目標。地球公民基金會研究專員李翰林表示,真正有權要求各部會作為的是行政院,「環保署在行政院是小弟,最後還是會交給行政院處理,但溫管的成效從來都不是行政院關心的重點。」國立臺中教育大學環境教育及管理碩士班教授林明瑞解釋,成效不彰並非《溫管法》出錯,「只是各部會彼此之間有些講不清的地方。」
林明瑞說明,《溫管法》有目標、罰則等規範,但誰負責統合各產業應減量的比例、如何逐年達成減量目標的策略、以及減量分配之後,各大產業下面的各企業單位被分配到的減量額度或減量比例等,至今都未有明確規定,「所以即使環保署希望《溫管法》有所作為,下面的產業方也無從著手。」

環保署環境衛生及毒物管理處副處長黃偉鳴期望上級設立「會報」或其他形式,由更高層級的指導單位領頭,促使各單位正視此議題,「例如在因應災害防救的時候,就有由行政院副院長主持的災害防救會報,副院長層級、高度較高,要求各部會的(他們)也都做得到。」

減碳機制難以抉擇 碳交易推動困難

減碳機制的訂定是此次修法的另一大看點。碳交易、碳費、碳稅三種政策該如何選擇以有效落實減碳,至今仍爭論不休。國立臺北大學自然資源與環境管理研究所教授李堅明認為「溫室氣體總量管制與排放交易制度」(即碳交易)最值得被推動。透過訂定碳排放配額,企業可以在自身碳排超出標準時,向其他人購買配額抵消超出的碳排, 在選擇上更有彈性,「企業能夠評估去市場上購買碳排,與自己減碳要花的成本,選擇相對便宜的方式去符合政府的規定。」

儘管《溫管法》第18條中已有提到應參酌相關國際公約與規定,實施總量與交易制度,然而配套措施目前仍未推進,讓李堅明深感可惜,「這個法條中已經有提及,卻遲遲沒有去推動。」此外他也提到,排放交易涉及金流,因此應由金融監督管理委員會介入,「但他們目前還沒有介入的打算,所以環保署也沒有辦法獨立完成這套系統。」

李翰林則認為台灣要實施碳交易還潛藏諸多問題,「國際上對碳交易的討論很多,但誰可以核配、有些國家是付費、有些是免費。這些問題台灣一直搞不定,定價與機制的設定也可能讓流動緩慢。」青年氣候聯盟氣候倡議部員柯建佑認為台灣的碳交易市場過小,「如果環保署花了五年的時間去盤點,最後其實只有十幾家企業參與,這個市場根本就起不來。」黃偉鳴則透露,環保署曾依據《環境影響評估法》於高屏地區推動類似碳交易的空氣污染物抵換制度,然而市場並不活絡;而韓國雖已實施碳排放交易,但卻效果不彰。他推測道:「這或許和亞洲人金融交易的觀念有關,我們習慣將手中握有的配額留著,傾向惜售,怕之後政府漲價。」

修法將納碳定價原則  碳費、碳稅仍未定

李翰林從政策面來看,認為收取碳費的可行性更高,「碳費的概念類似『污染者付費』,相較收稅而言大眾的接受度較高。」此外,碳費由環保署一手包辦,其「專款專用」的特性使該資金僅能用於溫室氣體的減量預算。而若要制定碳稅規範即進入財政部的管轄範圍,程序較複雜。

民進黨不分區立法委員洪申翰正主導進行《溫管法》修法相關事宜、與環保團體溝通,彼此已有初步共識,預計將於9、10月提出修法的委員版本。(圖/攝影 林琮恩)
比起碳交易、碳費,由財政部統一徵收、統一支用的碳稅,在黃偉鳴的眼中看來更為適用。「(溫管法的)目標不在於處分機制,而是能源轉型。」黃偉鳴表示收取碳稅後,此稅賦可用於行政院各部門,推動能源轉型,達到友善環境的終極目標。「重點還是在於收的錢去做了什麼事情,才能發揮效果。」此外,由於企業繳稅已是常態,黃偉鳴認為徵收碳稅僅是在眾多稅賦中增加一條,對於企業來說較為簡便,部分企業也已逐漸接受這樣的提議。

然各立場團體皆對減碳機制有不同想法,但他們有志一同地認為「碳定價」為重要關鍵。李堅明提到從目前研究看來,「碳費、碳稅的成效仰賴定價策略是否合適,才能確定效果。」民進黨不分區立法委員洪申翰也透露他不特別偏好「碳稅」或「碳費」,認為兩者都可行,重點是碳定價怎麼做。李翰林則表明碳定價不能訂太低,「要讓大家有點痛,卻又要有改變的動力。」

「《溫管法》修法委員版(草案)中,碳定價將是重點,我們的方向是審慎、積極,原因是社會上還不了解的話,容易造成反彈。」洪申翰說。他也坦承,不論以何種形式新增針對碳排放的收費,勢必需要克服民意、企業立場的反彈。

至今,因任一減碳機制都尚未實際執行,還無法準確判斷何種模式最適用於我國市場,李翰林便坦言,「目前看到的(機制)都只是概念而已,如果已經選好方向,環保署應該要拿出來討論了。」

因應氣候衝擊——氣候調適概念納入修法草案

黃偉鳴表示,環保署版本的《溫管法》修法草案將於年底提出,而此次修法主要包含三大面向:行政效率、管制工具、氣候調適。其中管制工具即包含碳費、稅相關制度的建立,以及其他可能的經濟誘因。值得注意的是,此次修法將在現行的六章外,另外新增一章「氣候調適專章」。

隨著工業開發日趨蓬勃,氣候、環境議題已不乏討論,而近年來「氣候變遷調適」已成為各界關心的新興議題。根據環保署底下的「同舟共濟—台灣氣候變遷調適平台」網站指出,除了減緩(mitagation)溫室氣體的排放外,也需要透過調適(adaptation)因應氣候變遷帶來的衝擊。政府針對目前已發生或預期氣候變遷帶來的影響,運用適合的調適策略以降低衝擊,如加高堤防以防水災、用耐溫和抗熱性強的作物取代傳統作物,降低農損。

洪申翰疾呼,氣候調適應與減少碳排的努力並行,「真的不能再緩了!」黃偉鳴也感嘆,目前全球因氣候變遷致災的情形已越發明顯,國內突發強降雨的增加便是跡證,他呼籲國人應開始重視氣候調適。他透露,該專章中將列入氣候變遷的因應方式及指導原則,目前已規劃納入中央、地方、企業相關利益關係人的條文,「因為涵蓋的範圍較廣,其他的還要再想一想。」

柯建佑認為調適即為風險管理,「風險由三樣要素組成:颱風等危害、農作物受傷等暴露,以及災難來臨時考驗的脆弱度。 」因此他認為政府在資源有限的情況下應排出解決的優先順序。李翰林也支持氣候調適的專章,「我們遇到強降雨這種狀況時才有更多的韌性去調適,但我覺得應該要將法規講得清楚一點,才不會只淪為政策宣誓。」

台灣減碳落後國際 各界凝共識盼加速環保步調

《溫管法》的核心目標是2050年溫室氣體排放量降為2005年溫室氣體排放量50%以下,李堅明認為相較英國等國2050年淨零排放目標(註)而言其實已落後許多,「《溫管法》的制定已經比其他國家晚很多,但我們好不容易有個法,大致上也還行,多往調適做一些,讓各界產生動力。」

註:原先英國設立2050年目標為較1990年減少80%碳排放,現今則將此長期目標改為淨零排放,意指「各個碳排活動放需藉由其他移除大氣中等量溫室氣體的計畫,達到碳排放平衡」。

環境保護的議題雖一再被提起,但政府對《溫管法》的重視程度仍為民間團體所質疑。李翰林便感嘆,減碳機制早在其他國家行之有年,唯我國在該領域遲遲無法前進,「台灣沒那麼重視碳排這件事情,像是蔡總統的就職演講就沒什麼細講。」
根據臺大風險中心於5月公布的民調顯示,現今已有88%的民眾支持對台灣高排碳企業依碳排放量徵碳稅,由此可見政府與民間對減碳的期待與呼籲正逐步達成共識。政府應建立透明、完備的管道,讓政府與民眾共同參與修法討論,善盡保護環境之責,在氣候變遷議題上也落實「Taiwan Can Help」。

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